Формування державної морської політики та шляхи комплексного вирішення проблеми розвитку морегосподарського комплексу України

1

Голова правління Морського благодійного фонду

Щипцов Олександр Анатолійович

заслужений працівник транспорту України, доктор географічних наук, професор

Голова Комісії з питань морської політики при Президентові України (1995-2000)

Формування державної морської політики

Формування державної морської політики в Україні супроводжувалося розробкою проектів відповідних загальних концепцій, а також національних, державних, комплексних, галузевих, регіональних та інших програм. Найбільш узагальнюючою серед них була Національна програма досліджень і використання ресурсів Азовсько-Чорноморського басейну, інших районів Світового океану на період до 2000 року, затверджена Указом Президента України від 16 грудня 1993 р. № 595/92.

Однією з основних цілей Національної програми було формування правових основ ефективної морегосподарської діяльності та розробка засад національної правової системи регулювання морегосподарської діяльності, використання ресурсів Азовсько-Чорноморського басейну, інших районів Світового океану.

В основу Національної програми була закладена ідея формування уніфікованої, у відповідності з нормами міжнародного морського права, національної правової системи економіко-екологічного регулювання розвитку природокористування та інших видів господарської діяльності у береговій зоні Чорного та Азовського морів і на акваторіях Світового океану, включаючи систему міжнародного співробітництва як основи регулювання міждержавних відносин з питань ефективного використання морського простору та ресурсів, запобігання забрудненню, комплексного захисту природного середовища морів, розширення спільних та скоординованих наукових досліджень.

На підставі результатів системного аналізу сучасного стану морегосподарського комплексу, основних концепцій розвитку всіх сфер морегосподарської діяльності і морського природокористування визначено основні напрями державної морської політики, які вченими і спеціалістами морегосподарського комплексу країни було запропоновано зафіксувати в проекті офіційного документа – «Концепції морської політики України».

Концепцією передбачалося здійснення основних напрямів розвитку виробничих і невиробничих систем морської діяльності, взаємопов’язане вирішення економічних, соціальних, екологічних, науково-технічних, оборонних питань у сфері морської діяльності.

Вперше в історії країни проект Концепції і основних напрямів морської політики України був розроблений у 1995 році Національним агентством морських досліджень і технологій при Кабінеті Міністрів України за участі МЗС, МЗЕЗторгу, Мінекономіки, Міносвіти, Мінмашпрому, Мінтрансу, Мінрибгоспу, Держкомкордону, Держнафтогазпрому, Державного комітету з питань науки, техніки та промислової політики і Національної академії наук.

Проект Концепції і основних напрямів морської політики України було розглянуто і підтримано на засіданні Президії Кабінету Міністрів України 20 вересня 1995 р. (виписка з протоколу № 22 засідання Президії Кабінету Міністрів України від 20 вересня 1995 р. додається) та внесено на розгляд Верховної Ради (вих. № 31- 3153/4 від 23 листопада 1995 р.).

Президія Верховної Ради України постановила доручити постійним комісіям Верховної Ради України з питань паливно-енергетичного комплексу, транспорту і зв’язку, з питань екологічної політики проект Концепції і основних напрямів морської політики України, розроблений Кабінетом Міністрів України, внести на розгляд Верховної Ради України (Постанова Президії Верховної Ради України від 1 квітня 1996 р. № 222/96-ПВ).

Однак у 1996 році у зв’язку з черговою зміною Уряду України були відізвані проекти законодавчих актів, спрямовані раніше Кабінетом Міністрів України у Верховну Раду України, у тому числі Концепція і основні напрями морської політики України.

Протягом 1997 – 2005 років робилося декілька спроб затвердити на державному рівні морську політику України, зокрема проекти Закону України „Про морську політику України” (опрацьований у 2001 – 2002 рр.), Закону України „Про затвердження засад державної морської політики України” та проект Концепції морської політики України, розроблений у 2005 році, відповідно до доручення Кабінету Міністрів України від 21.11.2005 р. № 52739/5/1-05 та ін.

Разом з тим в Указі Президента України «Про рішення Ради національної безпеки оборони України від 16 травня 2008 року «Про заходи щодо забезпечення розвитку України як морської держави» від 20 травня 2008 року № 463/2008 (рішення РНБО) зазначається про те, що Рада національної безпеки і оборони України, розглянувши комплекс проблем, пов’язаних із розвитком України як морської держави, відзначила наявність загрозливих явищ та системних недоліків у сфері забезпечення розвитку України як морської держави та недостатню роботу Кабінету Міністрів України з формування основ морської політики України.

З огляду на загрозливу ситуацію, що склалася у морегосподарському комплексі, Рада національної безпеки і оборони України вирішила, зокрема, запропонувати Кабінету Міністрів України:

  • розробити до 1 жовтня 2008 року та подати на розгляд Ради національної безпеки і оборони України проект Морської доктрини України (п.3.6 рішення РНБО), а також для забезпечення безпеки та обороноздатності України в акваторіях Чорного та Азовського морів розробити і затвердити до 1 жовтня 2008 року комплекс заходів, спрямованих на забезпечення адекватного реагування на сучасні загрози національній безпеці України з моря (п. 3.16 рішення РНБО);
  • з метою використання ресурсного потенціалу континентального шельфу України та Світового океану розробити до кінця 2008 року Національну програму досліджень і використання ресурсів Азовсько-Чорноморського басейну, інших районів Світового океану на 2009 – 2034 роки (п. 3.14 рішення РНБО).

Програмою діяльності Кабінету Міністрів України «Український прорив: для людей, а не політиків» (пункт 3.5. «Транспортно-дорожній комплекс, зв’язок та інформатизація», розділ ІІІ), затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 16.01.2008 р. № 14, також визначено завдання Кабінету Міністрів України щодо підготовки пропозицій з питань розроблення законопроекту про морську політику України. Міністерство транспорту та зв’язку України розробило проекти відповідних концепцій та розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції проекту Закону України «Про морську політику України» і надіслало до Міністерства юстиції України (вих. № 931/04/14- 09 від 10.02.2009 р.). У цьому проекті розпорядження Кабінету Міністрів України передбачається, що Мінтрансзв’язку разом із центральними органами виконавчої влади розроблять та подадуть на розгляд Кабінету Міністрів України проект Закону України «Про морську політику України».

Реалізація державної морської політики державою припускає забезпечення безпеки морської діяльності. Невід’ємними складовими самої безпеки морської діяльності є забезпечення безпеки торговельного мореплавства (включаючи організацію державної системи забезпечення безпеки судноплавства), морський пошук і рятування, захист і збереження морського середовища.

Нагадаємо, що Морська доктрина Російської Федерації на період до 2020 року була затверджена Президентом Російської Федерації в липні 2001 року, а відповідно до доручення президента США у вересні 2005 року була розроблена і представлена Білому дому і конгресу Національна стратегія із захисту морських рубежів.

Аналізуючи названі документи, а також рекомендації Ради національної безпеки і оборони України (п. 3.16 рішення РНБО), стає очевидним, що при розробці проекту Закону України «Про морську політику України» необхідно особливо зосередити увагу на рішенні проблем реалізації національної морської політики, а саме на адмініструванні морської діяльності, забезпеченні безпеки морської діяльності, інформаційному забезпеченні, а також на створенні багаторівневої системи безпеки і захисту морських рубежів країни.

Шляхи комплексного вирішення проблеми розвитку морегосподарського комплексу України

Зазначимо, що способом реалізації державної морської політики є загальнодержавна програма з огляду на масштабність проблем розвитку держави, що ставляться у державній морській політиці, та їх вплив на національну безпеку держави. Згідно із Законом України „Про державні цільові програми” (стаття 10) загальнодержавні програми затверджуються законами. Невід’ємним етапом підготовки загальнодержавної програми також є розробка і схвалення її концепції (статті 6 та 7 названого закону). Розроблення державних цільових програм здійснюється відповідно до норм Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», Тимчасових методичних рекомендацій з розроблення державних цільових програм, затверджених наказом Міністерства економіки з питань європейської інтеграції України № 114 від 08.05.2003 р., та інших нормативно-правових актів.

Викладене вище свідчить про гостру необхідність якнайшвидшого завершення розробки, узгодження і прийняття проекту Закону України «Про морську політику України». Проте необхідно зазначити, що відповідно до Конституції України визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики належить до повноважень Верховної Ради України (стаття 85), причому засади зовнішньоекономічної діяльності визначаються виключно законами України (стаття 92).

Таким чином, концептуальні засади державної морської політики безумовно повинні визначатися Верховною Радою України і є детермінантом в антикризовій стратегії України у частині вирішення актуальних проблем морегосподарського комплексу держави.

Щодо питання застосування програмно-цільового метода під час реалізації цілісної державної морської політики. Відповідно до статті 1 Закону України «Про транспорт» розвиток і вдосконалення транспорту здійснюється відповідно до державних цільових програм з урахуванням його пріоритету та підстав досягнень науково-технічного прогресу і забезпечується державою.

Важливим інструментом ефективної реалізації державної морської політики повинна стати також довготермінова загальнодержавна (національна) програма. Відповідно до статті 10 Законом України «Про державні цільові програми» загальнодержавні програми за поданням Кабінету Міністрів України затверджуються законами.

Указом Президента України «Про рішення Ради Національної безпеки і оборони України від 16 травня 2008 року «Про заходи щодо забезпечення розвитку України як морської держави» доручено розробити Національну програму дослідження і використання ресурсів Азово-Чорноморського басейну, інших регіонів Світового океану на 2009 – 2034 роки» (далі – Національна програма).

Національна програма є масштабною за своєю постановкою. Вона повинна забезпечити прогрес у комплексних наукових дослідженнях проблем формування і розвитку морегосподарського комплексу, акумулювання для цього наукового потенціалу країни, сприяти мобілізації виробничих структур для досягнення поставлених цілей та завдань практичного характеру, інтенсифікації використання ресурсів морів та океанів в інтересах економіки та оборони.

Національна програма розглядається як наукова і організаційна основа державної стратегії в галузях морегосподарської діяльності і морського природокористування.

До основних програмних напрямів та завдань, що визначають умови вирішення проблем розвитку, дослідження та використання природних ресурсів морів та океанів відносяться:

  • створення фундаментальної системи контролю, діагностики та прогнозування стану морського та приморського середовища з метою раціонального використання природно-ресурсного потенціалу морів та океанів;
  • створення економічних та правових механізмів організації та регулювання соціально-економічних процесів у морегосподарському комплексі країни;
  • реалізація системи контролю та управління процесами антропогенного впливу на природне середовище морів та приморських зон та забезпечення морегосподарського та природоохоронного комплексів поточною та прогнозною інформацією про стан екосистем;
  • створення автоматизованих інформаційних систем і технологій накопичення, аналізу та використання океанологічних, екологічних та інших даних та знань, необхідних для вирішення наукових та народногосподарських завдань;
  • створення багаторівневої системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для забезпечення потреб ефективного функціонування морегосподарського комплексу України.

Структура проекту Національної програми повинна передбачати декілька державних програм та комплексних проектів, наприклад:

  • державна програма створення системи забезпечення населення та народного господарства України продуктами видобутку та переробки морських біологічних ресурсів;
  • державна програма створення і впровадження екологічно безпечних технологій видобування, транспортування і переробки мінеральної сировини, будівельних матеріалів, нафти, газу, інших енергоносіїв з морських акваторій;
  • державна програма створення морського рекреаційного господарства (комплексу курортно-рекреаційних і туристичних установ) у приморських регіонах України, промислова і медична інфраструктура якого відповідає стандартам міжнародного туризму;
  • цільовий комплексний проект дослідження фундаментальних закономірностей функціонування та еволюції морських і океанських систем в інтересах забезпечення їх стійкого розвитку, раціонального використання та охорони навколишнього природного середовища та ін.

Для підвищення ефективності реалізації морського потенціалу України необхідно розробити також проекти концепції та державної програми «Безпека морської діяльності» як однієї з програм названої національної програми.

Безпосередньо в структуру державної програми «Безпека морської діяльності» можуть також включатися такі цільові комплексні проекти як «Безпека мореплавства», «Пошук та рятування на морі», «Захист та охорона морського середовища», «Боротьба з актами насилля на морі».

В цілому пропонується розглядати питання забезпечення безпеки судноплавства як невід’ємної частини міжвідомчої проблеми безпеки морської діяльності. Наголошуємо також, що пріоритетами проекту Транспортної стратегії України на період до 2020 року є активне включення внутрішніх водних шляхів у систему функціонування міжнародних транспортних коридорів шляхом розробки самостійної державної цільовий програми розвитку внутрішніх водних шляхів.

Далі вважається доцільним розглянути зародження і розвиток понятійного апарату, який використовується на теперішній час під час формування державної морської політики, а також деякі аспекти застосування програмно-цільового метода під час реалізації державної морської політики.

Проаналізувавши використання термінів «морська діяльність» та «безпека морської діяльності» у деяких основоположних нормативно-правових актах України, автори прийшли до висновку, що визначення терміну «безпека морської діяльності» – відсутнє і практично не використовується в основоположних національних нормативно-правових актах, а саме в Указі Президента України «Про рішення Ради Національної безпеки і оборони України від 16 травня 2008 року «Про заходи щодо забезпечення розвитку України як морської держави», Морській доктрині України на період до 2035 року, Положенні про Державну систему управління безпекою судноплавства, Концепції проекту Закону України «Про морську політику України», затверджених відповідними постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, що регламентують розвиток України як морської держави. Більш того, у результаті аналізу наведених вище документів стає очевидною необхідність застосування в зазначених актах терміна «безпека морської діяльності».

На теперішній час термінологія, що використовується під час формування державної морської політики, у деяких випадках характеризується неточністю формулювань. Для фактичної гармонізації понятійного апарату необхідно на практиці використовувати (чи мати на увазі) тільки логічно не суперечливі визначення термінів в області морської діяльності, навіть якщо вони не закріплені в нормативних документах.

Сподіваємося, що з урахуванням запропонованих рекомендацій Закон України «Про морську політику України» дасть можливість сформувати морську політику як систему врегульованих зовнішніх і внутрішніх суспільних відносин, які виникають у процесі здійснення морської діяльності, що є основним фактором реалізації національних інтересів України у цій сфері, необхідним елементом прав і свобод людини, політичного і економічного суверенітету і національної безпеки України.

Пропозиції:

  • організувати проведення позачергового засідання Ради національної безпеки та оборони України, на якому розглянути аналіз виконання Указу Президента України від 20 травня 2008 р. № 463/2008 „Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 16 травня 2008 року „Про заходи щодо забезпечення розвитку України як морської держави”, а також питання щодо необхідності внесення змін та доповнень до Морської доктрини України на період до 2035 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.10.2009 № 1307, та Концепції проекту Закону України «Про морську політику України», затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 N 545-р.
  • за результатами засідання Ради національної безпеки та оборони України також внести необхідні зміни та доповнення до зазначених нормативно-правових актів, передбачивши вирішення питань щодо адміністрування морської діяльності, а саме підготувати проекти:
    • Указу Президента України «Про створення Комісії з морської політики при Президентові України»;
    • постанови Кабінету Міністрів України «Про створення Колегії з питань морегосподарського комплексу при Кабінеті Міністрів України»;
    • постанови Кабінету Міністрів України «Про створення Науково-експертної ради Колегії з питань морегосподарського комплексу при Кабінеті Міністрів України»;
    • наказів центральних органів виконавчої влади про створення відповідних Міжвідомчих комісії при Колегії з питань морегосподарського комплексу (далі – МВК) з метою забезпечення функцій Колегії з питань морегосподарського комплексу при Кабінеті Міністрів України, пов’язаних з реалізацією Морської доктрини України, а саме:
      • МВК з морського і річкового транспорту;
      • МВК з освоєння морських біологічних ресурсів;
      • МВК з освоєння мінеральних і енергетичних ресурсів Світового океану;
      • МВК з морських наукових досліджень;
      • МВК з військово-морської діяльності;
      • МВК з морського права;
  • Науково-експертній раді Колегії з питань морегосподарського комплексу при Кабінеті Міністрів України:
    • здійснити аналіз чинних нормативно-правових актів у сфері морегосподарського комплексу з метою приведення їх у відповідність до Морської доктрини України;
    • створити реєстр основних нормативно-правових актів документів з питань морегосподарського комплексу (за пріоритетами);
    • розробити проекти Концепції Загальнодержавної програми досліджень і використання ресурсів Азово-Чорноморського басейну, інших районів Світового океану на період до 2020 року, а також безпосередньо проект зазначеної Загальнодержавної програми.

Враховуючи зазначене, передбачається що:

Комісія з морської політики при Президентові України утворюється з метою підготовки пропозицій та рекомендацій Президентові України з питань розробки та реалізації морської політики України, Загальнодержавної програми досліджень і використання ресурсів Азово-Чорноморського басейну, інших районів Світового океану на період до 2020 року; здійснення аналізу діяльності у зазначеній сфері органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, суб'єктів господарської діяльності всіх форм власності, здійснення експертної оцінки проектів нормативних актів та ін.;

Колегія з питань морегосподарського комплексу при Кабінеті Міністрів України є постійно діючим координаційним органом, який забезпечує узгодженість дій органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, суб'єктів господарської діяльності у сфері морської діяльності, а також в області вивчення та освоєння Світового океану та Антарктики.

Метою діяльності Колегії з питань морегосподарського комплексу є забезпечення вирішення завдань із реалізації Морської доктрини України, оперативне вирішення питань національної морської політики і підготовка рекомендацій з їх вирішення.

Головою Колегії з питань морегосподарського комплексу є Прем’єр - міністр України, членами - керівники (представники) центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, наукових та інших організацій, безпосередньо пов’язаних з вивченням, освоєнням і використанням Світового океану, Антарктики, а також відповідальний секретар Колегії з питань морегосподарського комплексу.

Організаційно-технічне забезпечення діяльності Колегії з питань морегосподарського комплексу здійснює Секретаріат Кабінету Міністрів України.

Для забезпечення діяльності Колегії з питань морегосподарського комплексу може утворюватися секретаріат Колегії з питань морегосподарського комплексу.

Науково-експертна Рада Колегії з питань морегосподарського комплексу при Кабінеті Міністрів України є дорадчим, науково-консультативним і експертним органом Колегії з питань морегосподарського комплексу при Кабінеті Міністрів України.

Основною ціллю Науково-експертної Ради є консультаційне, наукове і експертне забезпечення діяльності Колегії з питань морегосподарського комплексу, що сприяє підвищенню ефективності морської діяльності України, прийняттю об’єктивних рішень Колегії з питань морегосподарського комплексу з метою реалізації національних інтересів України в Світовому океані и забезпечення військової безпеки з морських напрямів.

Таким чином, Морська доктрина України на період до 2035 року, Закон України «Про морську політику України» та Загальнодержавна програми досліджень і використання ресурсів Азово-Чорноморського басейну, інших районів Світового океану на період до 2020 року повинні сприяти майбутньому посиленню позиції України як морської держави, створенню умов для проведення безпечної морської діяльності.